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改革个人所得税制度迫在眉睫

发布日期: 来源:东方早报

    在世界经济再平衡与中国经济进入新常态的大背景下,个人所得税改革对稳定经济增长、调整经济结构、改善中国收入分配格局,都具有显著重要的意义。因此,中国需要优化税制结构,推进个人所得税改革,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,提高个人所得税免征额,由此刺激内需发展和支持创业创新,从而促进经济社会的可持续发展。
    改革个人所得税制度的必要性 
    (一)改革个人所得税制度是深化改革红利的重要机遇。当前,经济增长速度进入换挡期,结构调整面临阵痛期,前期刺激政策进入消化期,社会冲突和各种社会矛盾也愈发明显。在这种形势下,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求启动涵盖15个领域、包括60个具体任务的改革大浪潮。在这样一种改革的大环境下,人们对改革的预期普遍提高,对改革成果分享的要求也明显增强,改革的目的性日趋清晰和强烈。在个人所得税领域,过去简单靠增加税收征管力度这种增量改革的办法,已不再能满足新形势下的个税发展,而是要调整利益分配机制,在再分配中向中低收入者倾斜,使广大人民群众都能分享个税改革发展的成果。 
    在这样的形势下,下一步必须要对个人所得税制度进行根本的、综合的系统改革,把前期比较棘手的、综合性的、跨部门的个人所得税改革问题纳入进来,把一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革纳入改革议程中来,并与相关的财政体制改革和收入分配体制改革等结合起来。中国多年来税收收入增速高于GDP的增速,也高于中低收入人群收入的增长速度,现在已到了个人所得税制度给工薪阶层减负的关键时候。特别是当前,中国的收入分配改革进入“深水区”,对个人收入起调节作用的个税改革也显得比以往任何时候都迫切。因此,在人人谈改革的大背景下,我们要仅仅抓住这样一个机会,按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署,在全面建成小康社会的决定性阶段,紧紧围绕更好保障和改善民生,加快推进个人所得税领域的制度改革和创新。 
    (二)改革个人所得税制度是稳定经济增长的重要手段。随着国民经济总量基数增大,支撑经济发展的人力资源、自然资源以及经济政策等要素正在发生变化,从劳动力、资本、技术进步等生产要素的结构进行分析,就可以看到中国经济增长速度下降是经济发展的阶段性现象。这些内在影响,再加上世界经济复苏低迷的外来影响,中国经济增速在近年来呈现逐级放缓的态势。2003年至2007年中国经济年均增长11.6%,2008年至2011年年均增长9.6%,2012年增长7.8%,再到2013年的7.7%;而2014年第二季度GDP增长为7.5%,第三季度则继续下滑至7.3%。这样看来,在世界经济增长动力仍显不足、国内结构调整不断深化的大背景下,中国未来经济下行可能常态化。而进一步梳理中国经济如今面临的挑战,主要有两点:一是经济增速下滑,靠投资刺激难以扭转;二是货币超发严重,部分行业产能过剩。所以,未来的宏观调控政策要着眼于稳定经济增长,而支撑经济发展的三驾马车包括投资和出口都很难持续为经济增长提供动力,因此要提振经济,就必须更加依赖于需求作为经济增长的动力来源。 
    首先,通过增加货币供给的手段已经不可行。在新的形势下,房市波动增加、部分产业产能过剩、资产价格飞涨和地方债务激增等已经成为中国经济的主要危险之一,而这都与量化宽松和超发货币脱不开关系。其次,通过投资来维持经济长期增长更不可行。受凯恩斯主义的长期误导,过去的宏观调控一直将刺激等同于财政支出、投资刺激,但在新的形势下,这种投资刺激也不可取,是因为以下几个原因:一是政府性投资对就业的拉动效应很小;二是中国面临的主要问题是产能过剩,消除产能过剩只有依靠出口和消费,投资的作用不大;三是“四万亿”的案例表明,政府主导的投资刺激,对民间投资产生了挤出效应,加剧了中国经济的失衡;四是地方政府债台高筑,对推动政府性投资力不从心。再次,净出口也很难成为启动经济增长的主要动力来源。在世界经济增长乏力的背景下,欧美主要发达国家和中国的主要贸易国都在经济复苏中挣扎。而且,在经历30年改革开放之后,中国巨大的劳动力成本显著优势已经不复存在,再通过出口导向型来支撑经济发展越来越不可持续。 
    从这个角度来说,拉动内需就成为稳定经济增长的重要方向,而至于通过何种渠道来提振消费,新供给经济学派就认为,在经济增速下滑和货币超发的背景下,唯一可行的办法就是通过减税来拉动需求,尤其是要压缩政府开支,大幅度降低个人的税率,减少政府对企业经营所设置的各种规章等。梳理中国如今面临的挑战,与20世纪80年代初的美国非常类似。彼时美国货币超发严重、接近两位数的失业率,被称为“滞胀”。在供给学派的影响下,里根政府摒弃了凯恩斯主义策略,把减税作为核心任务,实现了美国历史上最大规模的减税:从1981年10月起的3年内,分3次降低个人所得税,边际税率从14%~70%降为11%~50%;1986年里根又签署了税制改革法案,全国人均免税额减少了6.4%;7年内每个家庭年均可支配收入增加600-900美元。在减税计划的刺激下,个人因为减税而更加愿意扩大消费支出,大大提振消费动能;企业因为负担减轻,创业与创新的能力增强;产能过剩也能通过减税得到化解,产业结构有效调整,于是经济得到迅速恢复和提振。因此,显著降低个人所得税,减轻居民负担并释放消费动力,就成为中国提振经济增长的根本途径。
    (三)改革个人所得税制度是改善收入分配的基本工具。在中国收入差距较大的现实面前,个人所得税也被视为调节收入分配的一个有效工具。目前居民收入差距持续增加,2013年收入基尼系数超过0.473,财产存量差距基尼系数也超过0.74,并已成为全球贫富差距最为严重的国家之一。然而,当前个人所得税制度不但没有起到有效缩小贫富差距的目的,反倒在一定程度上恶化了收入差距状况。尤其是,中产阶层是当前高累进所得税结构的最大受害者,而中产阶层又是消费的主力军。中国目前实行3%-45%的累进税率,起征点只有3500元/月,最高边际税率45%针对的标准是全月应纳税所得额超过8万元的人群。显然,几乎所有的“白领”都成为个人所得税的主要贡献者。相反,那些高收入群体可以很容易地避税。这样的个人所得税制,在客观上就进一步拉大了收入差距水平。 
    同时,在过去的十年中,居民收入占国民收入比重几乎每年下降一个百分点,国民收入分配日益失衡,这是消费难以成为经济增长关键动力的深层次原因。因此,在新形势下,必须要减少中低收入居民的税收征缴力度,提高居民的可支配收入比例,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。所以,改革中国个人所得税政策来改善收入分配秩序,已日益成为经济转型的需要。在这种形势下,个人所得税改革可以作为直接税改革的一个先行探索,从高收入的富裕家庭入手,突出社会财富调节的重点,同时又不影响广大中低收入人群,从而来有效缓解贫富分化和改善收入分配。 
    (四)改革个人所得税制度是财政收入的重要来源。由于宏观经济增速放缓,导致与经济关联较大的主体税种增幅偏低,对整体收入形势将造成不利影响。随着经济由过去的高速增长转入中高速增长阶段,财政收入中速增长也将呈现常态化,这一趋势已经初步明朗。而且,由于主要增收行业前景不明朗,2013年以来房地产业税收增幅出现大幅回落,税收形势与往年相比出现较大反差,尽管近期连续出台利好政策为“房贷”松绑和提振楼市,但当前低迷的局面很难在短时间内得以扭转,这给土地增值税和契税等财产税收入的增长带来很大打击。在房地产市场出现波动、风险日益积累的情况下,以房地产交易活动为税源的财政收入也在持续下降,由此拖累整体财政收入的持续增长。所以,在经济由过去的高速增长转入中高速增长阶段,且主要增收行业前景不明朗的情况下,急剧要寻找新的财政收入来源。个人所得税以个人所获取的各项所得为课税对象,居民只要有收入就应该纳税,税基广阔,因此个人所得税应继续成为未来政府税收收入的重要组成部分,并构成财政收入的主要来源。 
    个人所得税制度的调整方向 
    (一)逐步增加直接税的比重。由于中国还未建立综合与分类相结合的个人所得税制度,间接税仍然是中国税体的主要来源,从而使得个人所得税等直接税比重过低。这导致了中国税制不仅未能对收入差距进行必要的调节,反而使具有累退调节性质的个人所得税收入比重高居不下,以至于广大普通群众在日常消费中承担了大量的价内税负,加剧了分配不公与贫富分化。综合全球主要国家的税收资料来看,大部分国家的个人所得税占比都远高于中国。美国、日本的占比超过税收总额的30%,北欧国家的个人所得税占税收比例平均为38.3%(如丹麦、芬兰、挪威和瑞典),欧洲主要国家的个税占总税收的比例也平均达到26.3%(如英国、德国、法国、意大利、荷兰和瑞士),中国近邻韩国的个人所得税比重为16.8%,而前苏东转型国家捷克、波兰、匈牙利的个人所得税比重分别为18%、14%和10%,现在这三国均已进入高收入国家行列。即使是传统上以征收增值税为主的法国,其个人所得税也达到17%的水平。较低的是南美国家,如智利为8.5%,秘鲁为9.8%,而即使是其中最低的巴西的7.6%,也高于中国近两个百分点。因此,中国应结合居民收入特点和税收征收管理实际,充分研究和借鉴其他国家的个人所得税制度,积极稳妥地推进个人所得税改革,逐步建立综合与分类相结合税制,并重点要提高直接税比重,提高个人所得税的占比,降低包含在消费和隐含在价格中的间接税比重。 
    (二)增加对资本所得的征收力度。在个税法出台的上世纪八十年代,个人收入来源主要是工薪,围绕工薪来征收个税自然顺理成章。然而,随着诸如资本、技术、管理等收入占比份额持续加大,由此在提高居民收入水平的同时,也不断拉大了收入差距水平。从数据来看,中国财产性收入占居民总体收入的比重越来越高,而且越来越成为高收入群体的主要收入构成(2013年城镇最高20%群体的财产性收入占比达到4.2%,而当前城镇平均为2.7%)。分所得项目看,工资薪金所得,个体工商户的生产、经营所得,劳务报酬所得,利息股息红利所得,财产转让所得占收入总额的95.7%,是个人所得税的主要收入来源,2013年分别完成4095.0亿元、577.1亿元、174.1亿元、725.6亿元和676.3亿元。其中,工资薪金所得、劳务报酬所得和财产转让所得相比上年增长14.5%、14.1%和40.5%,财产转让所得的增长速度远远高于其他劳动项目所得的增速。因此,从这个角度来看,个税改革要加大工薪之外其他收入的征收力度,提高对资本代际传递的成本,从而在增加财政收入的同时,有效减少收入差距水平。 
    (三)减少中低收入居民的税收负担。工薪阶层由于其收入构成相对单一,一般只有工资收入,仅够维持基本生活。而高收入群体或富裕阶层,由于自身的优势条件,收入来源多元化。同时,有些高收入人群还通过故意加大免征部分的收入等各种形式逃避纳税。有统计显示,中国全部个税收入中,将近70%来自中低收入人群,而发达国家个税收入的90%都来自高收入者。因此,各种研究结果显示个税并没有达到调节贫富不均的目的,反而在某种程度上起了“劫贫济富”的作用。在生活成本不断提高的当前社会,以调节收入分配为目的的个税,因其免征额较低,征收主体并不是高收入群体,却多为工薪阶层、自由职业者以及并无固定职业的人群。在现实的社会状况下,800元的劳务费与稿费的免征额、3500元的“起征点”意味着向穷人征税。所以,未来的个人税制设计必须要加强对高收入者的征管,促使高收入者成为个人所得税的纳税主力,同时要照顾低收入阶层、特别是工薪阶层的利益,由此彰显个人所得税对收入差距的调节作用。 
    改革个人所得税制度的建议 
    (一)实行综合与分类相结合的个税改革。目前,中国个人所得税采用分类征收的办法,收入被分为工薪所得、稿酬所得、劳务所得、财产租赁所得、股息红利所得、财产转让所得等种类。工薪所得由单位代扣代缴,相较其他收入征收率较高,逃税可能性低。然而,很多高收入群体并不依靠工薪所得,往往能逃脱个税的征管,因此个税在某种程度上演变成“工薪税”。中国应结合居民收入特点和税收征收管理实际,充分研究和借鉴其他国家个人所得税制度,积极稳妥地推进个人所得税改革,从分类征收转变为综合征收,加强成员综合、收入综合和基本生活用的综合,由此逐步建立起综合为主、分类为辅,综合与分类相结合的个人所得税制。 
    (二)提高个人所得税免征额至6000元。随着经济社会发展的需要和生活成本的不断提高,大家普遍认为3500元的标准过低。首先,与GDP和城镇职工工资的增长速度相比,目前免征额3500元这一水平过低。1981年中国开始征收个人所得税时,起征点为800元,当年GDP为4891亿元,免征额是城镇单位就业人员平均工资的1.04倍左右。30年过去了,2010年GDP约为401513亿元,免征额也由800元上升到3500元,是城镇单位就业人员平均工资的1.15倍。而当前,2013年GDP为588019亿元,全国城镇职工月平均工资为4290元。如果以当前的GDP和城镇职工工资水平,个人所得税免征额至少要提高到5200元以上,才能与之前的比例趋于一致。 
    其次,在对全球主要国家个人所得税的起征点和该国经济发展水平关系进行比较后,可以看出它们都会以年收入最低10%人口的下限收入作为起征点,而2014年中国城镇最低10%人口的月总收入为5500元左右,因此免征额也需要高于这一数字。另外,免征额的确定也需要根据“城镇居民消费性支出”进行测算。2010年城镇就业者人均负担月消费支出约为2167元,免征额为3500元。而2014年城镇人均负担月消费支出约为3530元,根据简单的比例关系,未来的免征额至少需要提高至5700元左右,才能有效覆盖生活成本。 
    再次,个人所得税必须起到调节收入差距的作用。在中国个人所得税设计中,对起征点的确定要考虑扩大中产阶层比重的社会目标,但是中产阶层的形成不能完全靠收入的积累,而是要有社会的再分配手段。而且,考虑到经济形势不佳、亟待刺激消费的大背景下,依靠减税并刺激内需也是未来的发展方向,因此个人所得税免征额只能要比之前显著提高。综合考虑到中国当前较大的收入差距水平,我们还需在之前水平的基础上继续提高起征点,即中国未来的个人所得税免征额必须要提高到6000元以上才能达到这个目标。 
    (三)坚持7级税率结构和50%的最高边际税率。由于个税免征额的显著提高会减少征收面,这可能会进一步限制个税筹集财政收入的功能,因此从补充财政收入来源的角度,需要继续维持甚至提高对高收入群体的征收力度。同时,为了有效缩小日益严重的贫富差距,要对那些远超过消费能力的高收入群体征收更多的税收。从这两个角度来说,个人所得税的边际税率仍需要适度提高。在2010年的个人所得税调整中,在工薪所得扣除标准提高到3500元的同时,也对工薪所得税率结构进行了调整,由9级调整为7级,取消了15%和40%两档税率,将最低的一档税率由5%降为3%,最高的边际税率被设定为45%.如果按照上面的设计方案,即在个人所得税改革中把免征额提高到6000元,同时还需要选择更高的边际税率以调节收入差距和组织财政收入,那么在当前7级税率结构中分别把边际税率提高0~5%是适当的。尤其是,考虑到国际现状后,若设计过高的边际税率,高收入人群可能会进行资产转移,也不利于吸引高素质的人才。因此,一个可行的办法是,在维持当前7级边际税率的基础上,逐级提高0-5%的边际税率,从而使得最高的边际税率达到50%. 
    (四)加强对非劳动所得项目的征收。在收入来源多样化的今天,非劳动所得越来越成为收入的重要构成。2014年,居民非劳动性所得特别是财产收入占个人总收入的比重继续稳步上升,目前已经超过4%以上。而从税收收入构成来看,非劳动所得也已成为个人所得税收入的重要组成部分,并日益成为个人所得税收入增长的主要来源,2014年达到25%左右。因此,税务机关必须要加强收入所得的监管,加强对资本利得和财产性收入的税收政策研究,不断完善管理措施,进一步强化财产转让、财产租赁、利息股息红利、偶然所得等非劳动所得项目的税收管理。建立税收前置管理机制,进一步强化源泉扣缴和过程控制,重点加强房屋转让、限售股转让等财产性所得和盈余积累转增股本、分红派息等资本性所得的税收征管。 
    (五)强化对高收入者的税收管理。高收入群体是个人所得税制改革的重点所在,因此需要强化对高收入者的税收管理。首先,要强化对高收入者的申报管理,进一步推进自行纳税申报工作。对年所得超过一定数额的纳税人实施重点管理,督导各地税务机关贯彻执行修改后的个人所得税法,扩大扣缴明细申报面,围绕“申报户率”、“有税申报率”等建立考核指标体系,提高申报质量。其次,要强化联动管理,大力推进个人所得税与相关税费的联动管理,建立所得税工资薪金所得总额比对常态机制,定期开展两处以上取得工资薪金所得分析审核、提示申报工作,积极探索工资薪金所得总额与企业缴纳的社会保险费、住房公积金等涉税指标的关联分析,拓展税源管理渠道。再次,要完善高收入者税收风险管理和纳税评估指标体系建设,对高收入者实施有效的税收风险预警及防范,通过纳税评估和组织专项检查等手段,掌握应申报未申报、申报不实等情况并依法处理,堵塞管理漏洞。 
    (六)加强个人所得税配套制度建设。在逐步建立综合与分类相结合税制的过程中,需要不断加强个人所得税配套制度建设。首先,要尽快修改完善税收征管法。健全针对自然人的税收管理法律制度,特别是要明确税务机关、自然人的相关权利义务及法律责任,为加强个人所得税征管提供法律保障。其次,是要继续强化协税护税机制。一方面要继续加强相关部门涉税信息共享,尽快建立涉税信息传递机制,拓宽居民收入信息的来源渠道,方便税务部门查找征管漏洞,有针对性地加强征管;另一方面要强化部门间的配合,对财产交易、偶然性所得、临时性所得等来源零散、人员流动性大、交易隐蔽的一次性税源,实施税收前置管理。再次,是要建立健全社会信用评价体系,将个人纳税信息纳入到个人信用评价体系之中,促进居民的纳税遵从。

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